ŁAPNIEWSKA, ZOFIA. BUDŻETOWANIE POD KĄTEM PŁCI NARZĘDZIEM POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ. 2006 [2005]
Dodane przez awe dnia May 26 2014 19:15:36
W ostatnich latach daje się zauważyć na świecie, a szczególnie w krajach europejskich,
rosnące zainteresowanie polityką równościową. Coraz częściej podnosi się kwestie
równości między kobietami i mężczyznami, dziewczynkami i chłopcami do rangi celów
politycznych. Organizacje pozarządowe i instytucje państwowe zaczynają zwracać większą
uwagę na dyskryminację zarówno przy wyznaczaniu strategii i celów społecznych, jak
i gospodarczych, a także przy ich wdrażaniu. Jednym z narzędzi takiej polityki jest
budżetowanie pod kątem płci, czyli tzw. gender budget.
Czym jest gender budget?
Ocenia się, że na świecie w ponad 60 krajach prowadzi się badania nad tym, jaki jest
wpływ polityki finansowej państwa na życie kobiet i mężczyzn. Celem gender budget jest
analiza z perspektywy płci każdej formy publicznych wydatków – mogą to być programy
inwestycyjne, pomoc społeczna, pomoc bezpośrednia – a także metod pozyskiwania
publicznych pieniędzy, czyli cła, akcyzy, różne opłaty, podatki. W ten sposób określa się,
jaki jest wpływ danego sposobu pozyskiwania i podziału publicznych pieniędzy na kobiety
i dziewczynki, a jaki na mężczyzn i chłopców.
Upraszczając – bierzemy budżet i sprawdzamy, skąd pochodzą wpływy budżetowe i jaki
udział mają kobiety i mężczyźni w polityce fiskalnej, oraz jak pieniądze są wydawane
i w jaki sposób korzystają z tego kobiety, a w jaki mężczyźni. Możemy zadawać przy tym
pytania: czy tak ustalony budżet redukuje nierówności płci? Czy je zaostrza? Czy pozostawia
relacje niezmienione?
Jednakże, aby taką analizę przeprowadzić, musi być spełnionych kilka warunków.
Pierwszym z nich jest pełna informacja o podatnikach i beneficjentach z podziałem na
płeć. Takie statystyki prowadzi się w Polsce w niepełnym wymiarze, co na dobrą sprawę
nie daje obrazu wykorzystania środków przez kobiety i mężczyzn. Takie statystyki nie
wskazują też, w jakich dziedzinach dana grupa jest uprzywilejowana, a w jakich ewentualnie
upośledzona.
Drugim warunkiem jest wprowadzenie budżetów zadaniowych, które jasno wskazywałyby
cele, na które przeznaczane są pieniądze. Oczywiście wiąże się to również z przypisaniem
konkretnym osobom odpowiedzialności za wprowadzenie tych celów w życie. Takie
budżety sprzyjałyby jawności przepływów pieniężnych (walka z korupcją) oraz gwarantowałyby
demokratyczne uczestnictwo w procesie budżetowym (udział wszystkich sektorów
– w tym pozarządowego).
Prosta recepta, czyli pięć kroków do gender budget
Debbie Budlender, koordynatorka południowoafrykańskiej inicjatywy kobiecego budżetowania,
zdefiniowała 5 kroków prac nad budżetem, które mogą wykonać organizacje
pozarządowe:
1. Opisz sytuację kobiet i mężczyzn, dziewczynek i chłopców, do których kierowane
jest działanie wybranego sektora czy ministerstwa, np. zdrowia czy edukacji.
2. Przeanalizuj zarówno działania i politykę rządu, jak i programy tego sektora, aby
zobaczyć, czy występują jakieś nierówności w usługach dla tych grup.
3. Przeanalizuj budżet i sprawdź, czy przeznaczono odpowiednie sumy na wprowadzenie
efektywnej i wrażliwej na płeć polityki i programów zidentyfikowanych w kroku 2.
4. Musisz sprawdzić, czy pieniądze zostały faktycznie wydane, a także jaka grupa na
tym zyskała – czy fundusze przeznaczone na opiekę zdrowotną dotarły do mężczyzn
i kobiet przez kliniki, szpitale lub inne usługi medyczne, oraz czy pacjenci i pacjentki
byli biedni, czy bogaci, z miasta, czy ze wsi itd.
5. Wróć do kroku pierwszego i ponownie przeanalizuj sytuację, aby zobaczyć, czy
budżet i powiązane z nim programy poprawiły sytuację opisaną na początku.
„Wartość dodana” podejścia do budżetu z perspektywy płci rozpoczyna się w trzecim
kroku, kiedy wychodzimy poza listę życzeń, a patrzymy na zmiany, które są wprowadzane
w postaci konkretnych programów.
Owe „pięć kroków” odnosi się bardziej do organizacji pozarządowych, które przecież
nie podejmują żadnych decyzji, jednakże mogą wskazywać niezbędne zmiany, które
władze publiczne wprowadzą w przyszłości.
Formy budżetowania pod kątem płci
W praktyce budżetowanie pod kątem płci może przybierać różne formy w zależności od
lokalizacji politycznej, zasięgu budżetowego oraz etapu cyklu budżetowego, na którym
wprowadzana jest inicjatywa.
Lokalizacja polityczna: inicjatywa może być przeprowadzana na narodowym, wojewódzkim
czy też lokalnym, gminnym poziomie. Może być umiejscowiona wewnątrz
rządu, czyli zajmują się nią poszczególne urzędy, ministrowie czy reprezentanci władzy
oddelegowani do tego zadania, bądź też jest prowadzona poza strukturami rządowymi –
przez ludzi nauki, organizacje pozarządowe czy grupy społeczne. Najbardziej efektywnym
sposobem prowadzenia inicjatywy jest doprowadzenie do współpracy wszystkich
tych grup przynajmniej na poziomie konsultacji.
Zasięg: badania mogą obejmować cały budżet (choć jak dotąd nie istnieje żaden kraj na
świecie, żadne miasto czy region, w którym przeprowadzono by analizę całego budżetu),
programy wybranych wydziałów, nowe projekty (np. inwestycyjne), wybrane formy
wpływów budżetowych (podatki, opłaty użytkowe itp.) czy zmiany w systemie podatkowym.
Jeśli na przykład wybierzemy obszar rynku pracy, na którym szanse kobiet i mężczyzn
nie są jednakowe, możemy badać dochody i wydatki kierując się priorytetami wyznaczonymi
przez same kobiety, albo strategią rządową zwalczającą nierówności.
Klasyfikacja budżetu: budżety mogą prezentowane na wiele różnych sposobów. Pierwszą
grupą są budżety liniowe (głównie stosowane w Polsce), funkcjonalne i administracyjne,
które są tak zaprojektowane, aby służyć celom kontrolnym, utrzymując wydatki
w ramach prawnych. Pozycje budżetów liniowych to wydatki np. na wynagrodzenia,
podróże, sprzęt, nieruchomości itp. Budżety funkcjonalne obejmują szerszy cel np. wydatki
na policję, edukację, obronę, zdrowie, transport. Wydatki administracyjne zaś to wydatki
instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie funduszami.
Kolejnym sposobem prezentacji pozycji budżetowych, które wspomagają analizę wpływu
na makroekonomię, są budżety ekonomiczne. Są to operacje finansowe, kapitał oraz bieżące
wydatki i wpływy, subsydia, płatności transferowe, odsetki etc. Najlepszym punktem
wyjścia do przeprowadzania analizy równościowej jest klasyfikacja programowa i terytorialna.
Klasyfikacja programowa to wydatki w zależności od programów, czyli zespołów działań
podejmowanych do osiągnięcia tych samych celów (np. program antyalkoholowy), zaś
terytorialna to wpływy i wydatki według obszaru geograficznego, na który oddziałują.
Etapy cyklu budżetowego:
budżety również podlegają cyklom, zatem gender budget
można wprowadzać na różnych ich etapach.
Pierwszy etap stanowi planowanie celów budżetowych. Co roku rząd
podejmuje decyzje dotyczące kolejnego budżetu, czyli priorytetów, na które będą
wydawane pieniądze. Na przykład zakłada, że w 2006 roku skupi się na budowie
i remontach dróg oraz walce z bezrobociem. I te dwie kwestie przyjmuje za kluczowe dla rozwoju Polski.
Aby te założenia zrealizować, określa cele ilościowo i jakościowo:
przyjmijmy, że chce doprowadzić do spadku bezrobocia do 9% w województwach
zachodnich i 12% w województwach wschodnich, oraz ukończyć budowę autostrad A1
i A2. Za takimi decyzjami muszą iść pieniądze. Przechodzimy więc do drugiego etapu –
oszacowania nakładów niezbędnych do realizacji tych celów. Musimy przede wszystkim
pamiętać o zasadzie ograniczoności zasobów – aby zwiększyć sumy na jakiś cel, gdzieś
te pieniądze trzeba zdobyć (kolejne podatki) albo gdzieś ująć (kosztem innych celów).
Potem tak skonstruowany budżet jest zatwierdzany i realizowany. Na koniec okresu
budżetowego następuje audyt albo inna forma kontroli, która wyszukuje ewentualne
nieprawidłowości oraz sprawdza stopień wykorzystania wcześniej zaplanowanych funduszy.
Wtedy następuje ocena wykonania budżetu i wnioski stąd płynące powinny służyć
kolejnemu okresowi planowania. Niestety, ponieważ prawie zawsze są jakieś opóźnienia,
to kolejny budżet jest już zazwyczaj zaplanowany, i jest zbyt późno, by wprowadzać
zmiany. Aby temu zaradzić, można by ściśle połączyć budżet z rocznym planem wydatków,
który byłby realizowany równolegle do budżetu. Kolejnym ograniczeniem jest fakt, że
rząd ma zobowiązania będące następstwami strategii długofalowych, wieloletnich, w związku
z tym nie możemy wymagać, aby nagle wydatki zostały przesunięte na inne zadania.
Prezentacja analizy: rezultaty przeprowadzonych badań nad budżetem mogą być różnie
prezentowane przez różne grupy. Mogą być zawarte jako komentarze do pozycji budżetowych
(jak postanowiono w przypadku Berlina) lub jako osobny raport. W specjalnym
aneksie do głównego budżetu (we francuskim tzw. „żółtym raporcie” ukazane są wydatki
wszystkich urzędów, promujące równość płci i prawa kobiet), w streszczeniu dla parlamentarzystów,
jako notatka prasowa czy wywiad, w publikacjach badawczych lub
w popularnych publikacjach edukacyjnych. Szczególną uwagę należy poświęcić jak
największej efektywności prezentacji, aby dotarła ona do jak najszerszego grona osób
zainteresowanych i mogących reprezentować potrzeby poszczególnych płci.
Niezależnie od specyfiki kraju i uwarunkowań systemowych istnieje podstawowa zasada
realizacji gender budget: należy połączyć dwa rodzaje wiedzy – o istniejących nierównościach
i o finansach publicznych (w tym programach sektorowych). Mając na uwadze
cykl budżetowy i działania na każdym etapie, musimy być świadomi różnic pomiędzy
tym, co zaplanowane i przedstawione w dokumentach, a faktyczną realizacją budżetu,
czego wyrazem jest audyt i ewaluacja. Pomocny tu jest dialog pomiędzy urzędnikami
i organizacjami społecznymi.
Jak badać?
Wszystkie ministerstwa czy odpowiadające im na szczeblu lokalnym wydziały są w jakiś
sposób zaangażowane w sprawy, które dotyczą równości płci. Nie chodzi tu jedynie
o programy specjalnie kierowane do kobiet, lecz o całościową działalność na rzecz społeczeństwa,
którego częścią są kobiety (często pomijane czy dyskryminowane). Dlatego
można stosować różne wskaźniki monitorujące wrażliwość całego budżetu na płeć (jako
odsetek wszystkich wydatków):
• udział wydatków na promocję równouprawnienia;
• udział wydatków skierowanych na usługi publiczne priorytetowe dla kobiet;
• udział wydatków poświęconych wpływom dochodowym – priorytetowym dla kobiet.
Jedynym ograniczeniem takich wskaźników jest fakt, że nie wskazują one, w jakim
stopniu zostały wykorzystane pieniądze na konkretne korzyści dla kobiet, nie wskazują
również, czy wydatki per capita wzrosły, czy zmalały.
Analiza wydatków – przykład Bazylei
We władzach szwajcarskiego miasta Bazylea powstał pomysł, aby zastanowić się nad
kwestią, kto płaci, a kto czerpie korzyści z funduszy publicznych? Czy to mężczyźni
płacą podatki, a kobiety otrzymują pomoc społeczną? Czy kanton dystrybuuje pieniądze
w sposób „neutralny”, równo pomiędzy kobiety i mężczyzn?
Brak danych uniemożliwił
przeprowadzenie pełnej analizy, skupiono się zatem tylko na funkcji redystrybucyjnej.
Bazowano na ogólnie dostępnych statystykach. Prace były ułatwione o tyle, że w Szwajcarii
w 2000 r. wprowadzono we wszystkich kantonach budżety zadaniowe. Porównano
korzyści i niedogodności płynące ze strony instytucji publicznych dla różnych segmentów
populacji – z podziałem na wiek, płeć i pochodzenie. Pod uwagę brani byli tylko
bezpośredni odbiorcy usług: dzieci w przedszkolach i szkołach, renciści i emeryci, osoby
pobierające zasiłki, pacjenci służby zdrowia, użytkownicy publicznego i prywatnego
transportu, bywalcy teatrów i muzeów, osoby, które weszły w konflikt z prawem itp.
Przebadano 400 grup populacji (wiek 1-100 lat, podział na kobiety i mężczyzn oraz na
Szwajcarów i obcokrajowców).
Następnie przebadano 90% wydatków budżetowych Bazylei z podziałem na płeć, co
stanowi bardzo imponujący wynik.
Obliczono, że w 2000 roku przeznaczono 976 milionów franków szwajcarskich (CHF)
dla mężczyzn, którzy stanowią 48% mieszkańców (w tym 15% to obcokrajowcy), zaś 933
miliony franków dla kobiet, które z kolei stanowią 52% populacji (w tym 13% to cudzoziemki).
Zaś wśród mieszkańców do 65 roku życia na kobiety przeznaczanych jest 44%
wszystkich wydatków, a na mężczyzn 56%.
Jednym z interesujących wniosków, które nie dotyczą podziału na płeć, lecz są równie
istotne, okazała się obserwacja, że średni wydatek na obcokrajowców powyżej 16 roku
życia maleje szybciej niż na Szwajcarów. Warto byłoby przeanalizować również ten
problem, szczególnie w dobie gettoizacji obcokrajowców bogatych miast europejskich,
gdy frustracje prowadzą do nienawiści a nawet zamieszek.
Podsumowanie
Bazylea stanowi przykład jednego z wielu sposobów badań potrzeb mieszkańców i wydatków
na cele społeczne. Istotne jest przede wszystkim zaspokojenie tych potrzeb w stopniu
optymalnym – a badanie służy określeniu, jakie zadania są priorytetowe dla kobiet, a jakie
dla mężczyzn. Badając budżety, które są jawne, wiemy, jak pieniądze są wydawane. Dzięki
temu można wnosić poprawki i lepiej planować kolejne budżety. Warto pamiętać
o polityce makroekonomicznej i strategiach wynikających z umów międzynarodowych,
o wpływie, jaki możemy mieć na kształtowanie przyszłości lokalnej czy narodowej.
Wystarczy trochę chęci i uporu w przeprowadzeniu „budżetowej akcji lobbystycznej” na
rzecz równości.
Orginalnie tekst został opublikowany przez OŚKĘ: www.oska.org.pl, do niej też należą prawa autorskie
Łapniewska Z., Budżetowanie pod kątem płci narzędziem polityki równościowej, Polityka równości płci na poziomie lokalnym, OŚKA, Warszawa grudzień 2005